Formule magique et Verts : pourquoi les succès électoraux ne donnent pas automatiquement un siège au Conseil fédéral

Pour les électeurs des Verts ou des Vert’libéraux, c’est une frustration récurrente : malgré des gains significatifs lors des élections nationales, la représentation au Conseil fédéral ne suit pas. Les discussions tournent souvent autour de concepts tels que la force des partis et le droit à un siège, mais la réalité semble plus complexe. On entend parler de l’importance de la stabilité pour le système de concordance suisse, mais cette explication seule semble insuffisante pour beaucoup lorsque leur propre voix reste inaudible au niveau gouvernemental.

L’hypothèse courante est que la composition du Conseil fédéral, appelée « formule magique », devrait être le miroir direct des parts d’électeurs des partis. Mais et si les facteurs décisifs n’étaient pas prioritairement de nature mathématique ? Et si la véritable formule pour un siège au Conseil fédéral tenait moins à l’arithmétique qu’à une culture politique profondément ancrée ? La persistance de la structure existante n’est pas un hasard, mais le résultat d’une puissante inertie politique nourrie par une série de lois non écrites.

Cet article rompt avec l’approche superficielle pour plonger dans les rouages de la répartition du pouvoir. Nous analysons non seulement les chiffres, mais aussi les forces cachées qui freinent le changement : de l’importance prépondérante de la représentation régionale au rôle stratégique du genre, en passant par l’ego personnel des magistrats en place. Il devient clair pourquoi une victoire électorale n’est que la première étape, et souvent pas la plus décisive, sur le chemin du gouvernement national.

Le guide suivant décrypte les interactions complexes de l’élection du gouvernement suisse. Il met en lumière les différentes facettes qui vont au-delà de la simple politique partisane et qui façonnent la composition du Conseil fédéral.

Table des matières : Les lois non écrites de la formule magique

• Pourquoi une victoire électorale seule ne suffit-elle pas pour obtenir immédiatement un siège ?
• Quelle est l’importance de la représentation de la Romandie et du Tessin au Conseil fédéral ?
• Homme ou femme : quel rôle joue le genre dans la composition des tickets ?
• Le risque de paralysie réciproque au sein du collège des 7 membres
• Comment décide-t-on de l’attribution des départements convoités (Finances ou Affaires étrangères) ?
• L’impair culturel consistant à traiter le romanche de simple dialecte
• Pourquoi de nombreuses successions échouent-elles à cause de l’ego du chef sortant ?
• Pourquoi n’y a-t-il ni coalition gouvernementale ni opposition en Suisse ?

Pourquoi une victoire électorale seule ne suffit-elle pas pour obtenir immédiatement un siège ?

Bien que la base de la formule magique soit la force électorale des partis, le système possède une énorme inertie politique. Un succès électoral isolé conduit rarement à une recomposition immédiate du Conseil fédéral. L’Assemblée fédérale (chambres réunies), qui élit le Conseil fédéral, privilégie souvent la stabilité du collège et la protection des membres en exercice plutôt que la revendication purement arithmétique d’un parti ascendant. Ce mécanisme vise à empêcher les changements abrupts et à garantir la continuité, mais il a aussi pour conséquence que les glissements électoraux ne se reflètent au gouvernement qu’avec un retard important.

Le cas des Verts en 2019 en est un exemple parfait. Après un succès électoral historique qui leur a conféré le statut de quatrième force politique avec 13,2 %, ils ont revendiqué clairement un siège au Conseil fédéral sur une base arithmétique. Pourtant, leur candidate Regula Rytz a nettement échoué lors de l’élection face au conseiller fédéral PLR en exercice, Ignazio Cassis. La majorité parlementaire a délibérément choisi de ne pas modifier la formule éprouvée et de maintenir la constellation existante. Cet événement montre qu’une revendication ne devient politiquement applicable qu’après plusieurs confirmations électorales ou suite à la démission volontaire d’un sortant.

La politologue Sarah Bütikofer a analysé la situation avec justesse à l’époque, comme le rapporte une analyse de la SRF sur l’élection manquée au Conseil fédéral :

Du point de vue de la majorité des parlementaires, les Verts n’avaient tout simplement pas droit à un siège au Conseil fédéral à ce moment-là, indépendamment de la personne qui se présentait.

– Sarah Bütikofer, analyse de la SRF sur l’élection au Conseil fédéral

Cette attitude souligne que la légitimité politique d’un siège ne naît pas seulement des pourcentages d’électeurs, mais d’une large acceptation au Parlement, qui doit souvent mûrir avec le temps. La stabilité du collège est considérée comme un bien précieux qui empêche tout renversement immédiat après une seule élection.

Quelle est l’importance de la représentation de la Romandie et du Tessin au Conseil fédéral ?

Outre la force des partis, la proportionnalité régionale et linguistique est l’une des règles non écrites les plus importantes dans la composition du Conseil fédéral. Bien que la Constitution fédérale stipule seulement que les régions et les communautés linguistiques doivent être « équitablement » représentées, cela est devenu dans la pratique politique une convention quasi contraignante. Un gouvernement sans représentation de la Romandie (Suisse occidentale) est politiquement impensable. Le Tessin également, en tant que plus grande région italophone, revendique fermement au moins un siège.

Cette prise en compte des minorités linguistiques brise régulièrement la pure arithmétique partisane. Lorsqu’un siège occupé par un membre latin se libère, la pression est immense pour le repourvoir par une personne romande ou tessinoise. Cela restreint considérablement le choix des candidats et des partis. Un parti de Suisse alémanique aurait du mal à faire valoir ses droits dans une telle constellation, même s’il était arithmétiquement plus fort. Le maintien de la cohésion nationale et la représentation symbolique des minorités priment ici.

La sensibilité à ce sujet devient compréhensible lorsque l’on observe la répartition linguistique dans l’administration fédérale, où l’allemand domine avec 69,2 %, suivi du français avec 23,4 % et de l’italien avec seulement 7,0 %. La représentation au Conseil fédéral sert donc aussi de contrepoids politique et de signe visible de l’intégration des minorités linguistiques au plus haut niveau de l’État.

Homme ou femme : quel rôle joue le genre dans la composition des tickets ?

Au cours des dernières décennies, une autre règle non écrite s’est établie : la représentation équitable des genres. Ce qui était autrefois une rareté est aujourd’hui un facteur majeur dans l’arithmétique du pouvoir des élections au Conseil fédéral. Un gouvernement exclusivement masculin est aujourd’hui tout aussi impensable politiquement qu’un gouvernement sans représentation latine. En règle générale, une représentation d’au moins trois femmes au sein du collège des sept membres est perçue comme équilibrée. Cette exigence est soutenue par l’augmentation de la part des femmes au Parlement ; après les élections de 2019, 84 femmes sont entrées au Conseil national, un record historique.

Les partis utilisent de plus en plus la question du genre de manière stratégique. La présentation d’un ticket exclusivement féminin ou d’un ticket mixte peut accentuer la pression sur l’Assemblée fédérale pour élire une femme. Un exemple particulièrement frappant fut la double élection de 2018. Le PDC (aujourd’hui Le Centre) et le PLR ont tous deux présenté des tickets exclusivement féminins pour succéder à Doris Leuthard et Johann Schneider-Ammann. Cette stratégie a porté ses fruits et a mené à l’élection de Viola Amherd et Karin Keller-Sutter.

Le genre devient ainsi un critère décisif qui peut se superposer à la logique partisane ou la renforcer. Pour un parti souhaitant conquérir un siège, la nomination d’une candidate convaincante dans la bonne constellation peut devenir l’avantage décisif.

Le risque de paralysie réciproque au sein du collège des 7 membres

Le cœur du gouvernement suisse est le principe de collégialité. Le Conseil fédéral doit s’exprimer d’une seule voix et défendre les décisions collectivement face à l’extérieur, même si un membre a été mis en minorité en interne. Ce principe fonctionne de manière optimale lorsqu’il existe au sein du collège une volonté de consensus et de dépassement des clivages idéologiques. L’une des plus grandes craintes liées à une modification de la formule magique est l’apparition de blocs idéologiques rigides qui se bloqueraient mutuellement et paralyseraient le gouvernement.

Une composition qui comprendrait, par exemple, un bloc de gauche fort, un bloc de droite fort et un bloc du centre affaibli, comporte le risque de décisions permanentes à 4 contre 3. Cela rendrait la recherche de consensus plus difficile et saperait la culture de la concordance. La peur d’une telle polarisation est un argument de poids pour les défenseurs de la formule actuelle. Ils soutiennent que la composition éprouvée, même si elle ne reflète plus parfaitement les parts d’électeurs, garantit un certain équilibre idéologique et donc le bon fonctionnement du gouvernement.

Le revers de cette logique de stabilité est toutefois un déficit de représentation considérable. La formule magique actuelle (2 UDC, 2 PS, 2 PLR, 1 Centre) ne représente plus, selon les données de Wikipedia, qu’environ 75 % de l’électorat direct. Des partis comme les Verts et les Vert’libéraux, qui représentent ensemble une part importante des électeurs, ne sont pas représentés au gouvernement. Cela remet de plus en plus en question la légitimité de la formule et alimente le sentiment qu’une grande partie de la population est exclue des responsabilités gouvernementales.

Comment décide-t-on de l’attribution des départements convoités (Finances ou Affaires étrangères) ?

L’élection au Conseil fédéral n’est que la première étape. La véritable répartition du pouvoir ne se manifeste souvent que lors de l’attribution ultérieure des sept départements. Celle-ci n’est pas effectuée par le Parlement, mais en interne par les conseillers fédéraux eux-mêmes. Le principe d’ancienneté s’applique : le membre le plus ancien peut exprimer son vœu en premier, suivi des autres par ordre décroissant d’ancienneté. Les membres nouvellement élus doivent prendre ce qui reste.

Les départements dits « clés » sont particulièrement convoités : le Département fédéral des finances (DFF), le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et le Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC). Celui qui contrôle ces départements exerce une influence majeure sur les orientations de la politique suisse. La répartition des départements est donc un acte hautement politique où les intérêts partisans et les ambitions personnelles jouent un rôle prépondérant.

Un exemple récent est le passage de Karin Keller-Sutter au Département des finances après la démission d’Ueli Maurer en 2023. En tant que conseillère fédérale plus ancienne, elle a pu quitter la Justice pour le prestigieux DFF. Sa déclaration lors de la reprise a illustré l’orientation politique associée à ce changement :

Je serai la fourmi [économe]. Il faudra prendre des décisions assez rapidement. Celles-ci seront difficiles et ne seront pas sans douleur.

– Karin Keller-Sutter, conférence de presse lors de la reprise du département en 2023

Ce changement a assuré à la majorité bourgeoise au Conseil fédéral le contrôle des deux départements stratégiques DFF et DETEC. Cela montre que l’arithmétique du pouvoir continue d’agir après l’élection et que l’équilibre partisan au sein du collège est d’une importance capitale pour l’orientation de la politique.

L’impair culturel consistant à traiter le romanche de simple dialecte

Rien n’illustre mieux l’importance de la représentation symbolique et des règles non écrites dans le fédéralisme suisse que le statut du romanche. Bien qu’il ne soit parlé que par environ 0,5 % de la population, il s’agit de la plus petite des quatre langues nationales et il bénéficie d’une protection ancrée dans la Constitution. Traiter le romanche de simple dialecte est considéré comme un grave impair culturel et politique. Cela témoigne d’un manque de compréhension de l’idée même de l’État suisse, fondée sur la protection des minorités et le respect de la diversité culturelle.

Ce statut particulier n’est pas un hasard, mais le résultat d’une volonté politique délibérée de cimenter la diversité linguistique comme pilier du pays. Bien que la probabilité qu’un conseiller fédéral romanchophone soit élu soit statistiquement faible, la reconnaissance de la langue au niveau fédéral est incontestée. Elle est partiellement langue officielle de la Confédération, et celle-ci est tenue de promouvoir activement la langue et la culture romanches. Cette obligation démontre que la reconnaissance politique ne dépend pas de la taille démographique.

Cette attitude envers la plus petite minorité linguistique est un microcosme de la culture de concordance suisse. Elle illustre le fait que le système politique prend en compte des facteurs qui vont bien au-delà des simples pourcentages d’électeurs. Le respect, la protection des minorités et le maintien de l’équilibre fédéral sont profondément ancrés dans l’ADN du système et influencent les décisions à tous les niveaux.

Pourquoi de nombreuses successions échouent-elles à cause de l’ego du chef sortant ?

Un facteur souvent sous-estimé dans l’arithmétique du pouvoir au Conseil fédéral est l’élément humain, en particulier l’ego et le timing stratégique des démissions. Un conseiller fédéral est élu pour une durée fixe de quatre ans, mais peut démissionner à tout moment. Le moment de cette démission est une arme puissante. Un départ au mauvais moment peut contrecarrer les plans de son propre parti, tandis qu’un départ bien planifié maximise les chances d’une succession réussie.

Certains conseillers fédéraux s’accrochent trop longtemps à leur poste, soit par goût du pouvoir, soit parce qu’ils manquent le « bon » moment pour partir. Cela peut mener à une élection de combat où la réélection n’est plus garantie. L’exemple le plus célèbre est celui de l’éviction de Christoph Blocher en 2007. Au lieu d’organiser un retrait ordonné, il s’est représenté et a été évincé par une alliance parlementaire du centre et de la gauche. Cet événement a conduit à la scission du PBD et a montré de façon spectaculaire comment le maintien au pouvoir peut se retourner contre soi et transformer durablement le paysage politique.

À l’inverse, une démission stratégique à la mi-législature peut donner à un parti la possibilité de régler une succession dans des conditions optimales. L’attention se porte alors uniquement sur cette élection complémentaire, ce qui réduit la marge de manœuvre des autres partis. Le timing personnel et la volonté de transmettre le pouvoir de manière ordonnée sont donc des variables décisives, mais imprévisibles, qui influencent considérablement la stabilité et le renouvellement de la formule magique.

Pourquoi n’y a-t-il ni coalition gouvernementale ni opposition en Suisse ?

Le système politique de la Suisse diffère fondamentalement de la plupart des autres démocraties. Il n’existe pas de coalition gouvernementale classique défiée par une opposition au Parlement. Au lieu de cela, le système repose sur la démocratie de concordance. Cela signifie que les principales forces politiques du pays sont associées au gouvernement afin de créer la base la plus large possible pour les décisions politiques. Comme le résume Conviva Plus : « La formule magique fait partie de la démocratie de concordance, le modèle de succès suisse qui mise sur le consensus plutôt que sur la concurrence. »

Dans ce système, tous les grands partis gouvernementaux sont simultanément « gouvernement » et « opposition ». Ils assument les décisions du Conseil fédéral de manière collégiale, mais peuvent tout à fait combattre au Parlement ou lors de votations populaires un projet qui ne correspond pas à leur ligne partisane. Ce modèle vise la stabilité et la recherche de compromis. Il doit empêcher que de larges pans de la population ne soient durablement exclus du pouvoir. Mais lorsque la composition du gouvernement ne reflète plus adéquatement les parts d’électeurs, ce principe même est mis sous pression.

Le débat sur une adaptation de la formule magique est donc aussi un débat sur l’avenir de la concordance. Comment le système peut-il être renouvelé pour intégrer de nouvelles forces politiques comme les Verts et les Vert’libéraux sans mettre en péril la stabilité éprouvée ? Le président des Vert’libéraux, Jürg Grossen, résume la revendication de ces nouvelles forces : « Dans un système de concordance, elles aussi ont droit à un siège au Conseil fédéral. » Le tableau suivant montre à quoi pourraient ressembler des modèles alternatifs, tels qu’illustrés par un calculateur de la SRF.

La décision concernant une future adaptation montrera à quel point la culture de concordance suisse est réellement flexible et si elle est capable de s’adapter à un paysage politique transformé sans abandonner son mode de fonctionnement fondamental.

Pour contribuer activement à façonner la composition du Conseil fédéral, la prochaine étape logique consiste à s’engager politiquement, à suivre les débats au Parlement et à renforcer, lors des élections, les forces qui réclament une adaptation de la formule magique dans le sens d’une plus large représentation.