Wie kann eine Volksinitiative ein Anliegen in die Bundesverfassung zwingen?

Die eidgenössische Volksinitiative ist das Kronjuwel der direkten Demokratie in der Schweiz. Sie verkörpert die Idee, dass jeder Bürger mit einem Anliegen, genügend Unterstützung und Ausdauer die höchste Rechtsnorm des Landes, die Bundesverfassung, direkt mitgestalten kann. Viele stellen sich diesen Prozess romantisch vor: Eine gute Idee findet 100’000 Gleichgesinnte, und schon bald stimmt das ganze Land darüber ab. Die Realität ist jedoch ungleich komplexer und juristisch anspruchsvoller.

Der Weg von der Idee zur Abstimmung ist gespickt mit formalen, materiellen und strategischen Hürden, die oft übersehen werden. Es geht nicht nur darum, Unterschriften zu sammeln. Es geht darum, ein juristisch wasserdichtes Dokument zu schaffen, das der Prüfung durch die Bundeskanzlei und das Parlament standhält. Ein fehlendes Komma, ein falsch formulierter Titel oder die Vermischung zweier nicht zusammenhängender Themen können Jahre der Arbeit zunichtemachen, bevor die eigentliche politische Debatte überhaupt begonnen hat.

Doch was, wenn die wahre Macht der Initiative nicht nur im Sieg an der Urne liegt, sondern in ihrer Fähigkeit, den politischen Diskurs zu formen, das Parlament zum Handeln zu zwingen und Kompromisse zu erzwingen? Dieser Artikel beleuchtet die Volksinitiative aus der Perspektive eines Verfassungsrechtlers. Er führt Sie durch die entscheidenden, oft übersehenen Phasen und zeigt auf, warum juristische Präzision und strategisches Denken wichtiger sind als blosser Aktivismus, um ein Anliegen erfolgreich in die Verfassung zu bringen.

Um diesen komplexen Prozess zu verstehen, gliedert sich dieser Artikel in acht Kernbereiche. Jeder Abschnitt beleuchtet eine kritische Hürde oder einen strategischen Aspekt, der für den Erfolg oder Misserfolg einer Volksinitiative entscheidend ist.

Warum werden manche Initiativen für „ungültig“ erklärt (zwingendes Völkerrecht)?

Bevor eine Volksinitiative zur Abstimmung gelangt, prüft die Bundesversammlung deren Gültigkeit. Eine Initiative kann ganz oder teilweise für ungültig erklärt werden, wenn sie gegen zwingende Bestimmungen des Völkerrechts, das sogenannte jus cogens, verstösst. Dies stellt eine der fundamentalsten materiellen Schranken für den Volkswillen dar. Historisch gesehen ist dies ein seltener Vorgang; laut offiziellen Parlamentsdaten wurden bisher nur 4 vollständig und 1 teilweise ungültig erklärt. Dies unterstreicht, dass die Hürde extrem hoch liegt.

Zum zwingenden Völkerrecht gehören nur die fundamentalsten Normen der internationalen Gemeinschaft. Dazu zählen laut etablierter Lehre und Praxis „ausschliesslich das Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in dem Tod oder Folter drohen“ (Non-Refoulement-Prinzip). Eine Initiative, die beispielsweise die Wiedereinführung der Todesstrafe fordern würde, wäre aus diesem Grund von vornherein ungültig.

Für Initianten ist es daher von entscheidender Bedeutung, ihr Anliegen nicht nur politisch, sondern auch im Lichte dieser obersten rechtlichen Grenzen zu formulieren. Eine Missachtung des jus cogens führt unweigerlich zum Scheitern vor dem Parlament.

Wie nutzt das Parlament den Gegenentwurf, um radikale Initiativen abzufedern?

Selten ist die Reaktion des Parlaments auf eine Volksinitiative ein simples Ja oder Nein. Oftmals tritt ein drittes, strategisches Element auf den Plan: der Gegenvorschlag. Dieses Instrument erlaubt es der Bundesversammlung, der Volksinitiative eine eigene Alternative gegenüberzustellen. Der Zweck ist meist, die als zu radikal empfundenen Forderungen einer Initiative aufzunehmen, sie aber in eine gemässigte, kompromissfähigere Form zu giessen.

Für die Stimmbürger entsteht dadurch eine differenziertere Auswahl. Sie können die Initiative annehmen, den Gegenentwurf annehmen oder beide ablehnen. Seit einer Verfassungsänderung ist sogar ein „doppeltes Ja“ möglich, wobei mittels einer Stichfrage entschieden wird, welche Vorlage bei einer doppelten Annahme bevorzugt wird. Der Gegenvorschlag ist somit ein mächtiges Werkzeug, um die politische Debatte zu kanalisieren und Wähler zu gewinnen, die das Grundanliegen zwar unterstützen, aber die extreme Formulierung der Initiative ablehnen.

Es wird zwischen zwei Arten von Gegenvorschlägen unterschieden, deren strategische Implikationen fundamental verschieden sind. Der direkte Gegenvorschlag ist ebenfalls eine Verfassungsänderung und wird gleichzeitig mit der Initiative zur Abstimmung gebracht. Der indirekte Gegenvorschlag hingegen ist eine Änderung auf Gesetzesebene. Er tritt oft nur dann in Kraft, wenn die Initiative zurückgezogen oder abgelehnt wird. Dies setzt das Initiativkomitee unter Druck, sein Anliegen zugunsten eines bereits ausformulierten Gesetzes fallen zu lassen.

Die folgende Tabelle fasst die wichtigsten Unterschiede zusammen, wie sie auch auf offiziellen Informationsportalen des Bundes erklärt werden.

Angenommen oder abgelehnt: Warum sind auch gescheiterte Initiativen politisch erfolgreich?

Die Erfolgsbilanz von Volksinitiativen, gemessen an der Annahme durch Volk und Stände, ist ernüchternd. Historisch betrachtet wurden nur etwa 11 % aller zur Abstimmung gebrachten Initiativen angenommen. Diese Statistik verleitet zu dem Trugschluss, dass die überwiegende Mehrheit der Initiativen wirkungslos verpufft. Aus einer politisch-strategischen Perspektive ist diese Sichtweise jedoch zu kurz gegriffen.

Der wahre Erfolg einer Initiative bemisst sich nicht nur am Abstimmungsergebnis, sondern auch an ihrer indirekten Wirkung. Viele Initiativen, die an der Urne scheitern oder sogar vor der Abstimmung zurückgezogen werden, erreichen ihr Kernziel auf Umwegen. Ihre wichtigste Funktion ist oft das sogenannte Agenda-Setting: Sie zwingen Politik und Gesellschaft, sich mit einem Thema auseinanderzusetzen, das andernfalls ignoriert worden wäre. Sie bringen neue Ideen in den öffentlichen Diskurs und machen sie salonfähig.

Noch bedeutsamer ist die bereits erwähnte Reaktion des Parlaments. Die blosse Lancierung einer populären Initiative kann die Behörden dazu veranlassen, in Form eines direkten oder indirekten Gegenvorschlags zu handeln. In vielen Fällen sind diese Gegenvorschläge ein Kompromiss, der wesentliche Teile des ursprünglichen Anliegens aufnimmt. Das Initiativkomitee kann dann entscheiden, die Initiative zugunsten des Gegenvorschlags zurückzuziehen – ein formeller „Misserfolg“, der in der Sache ein klarer Sieg ist.

Der juristische Fehler, zwei verschiedene Themen in eine Initiative zu packen

Eine der tückischsten formalen Hürden für eine Volksinitiative ist das Gebot der Einheit der Materie. Dieses verfassungsrechtliche Prinzip soll die Stimmbürger schützen: Sie sollen nicht gezwungen werden, über ein Paket von Anliegen abzustimmen, bei dem sie einem Teil zustimmen, einen anderen aber ablehnen möchten. Die freie Willensbildung wäre dadurch beeinträchtigt. Die Bundeskanzlei formuliert es in ihren offiziellen Richtlinien unmissverständlich:

Die Initiative darf nicht mehrere Sachbereiche umfassen, die nicht miteinander zusammenhängen; man spricht von ‚Einheit der Materie‘.

– Bundeskanzlei, Offizielle Richtlinien für Volksinitiativen

Ein Verstoss gegen dieses Prinzip führt zur Ungültigkeitserklärung der Initiative durch das Parlament. Die Herausforderung für Initianten liegt darin, zu erkennen, wann ein sachlicher Zusammenhang zwischen verschiedenen Regelungspunkten gegeben ist und wann nicht. Eine Initiative, die beispielsweise gleichzeitig die Mehrwertsteuer senken und die Armeeausgaben erhöhen will, würde klar gegen die Einheit der Materie verstossen, da zwischen den beiden Zielen kein innerer Zusammenhang besteht.

Für Bürger, die eine Initiative planen, ist eine sorgfältige Selbstprüfung unerlässlich, um nicht in diese Falle zu tappen. Der folgende Plan hilft, das eigene Vorhaben kritisch zu überprüfen.

Wann wird der Volkswille zum Gesetz und warum dauert das oft Jahre?

Ein „Ja“ von Volk und Ständen ist nicht der Endpunkt, sondern der Startschuss für einen oft langwierigen Gesetzgebungsprozess. Eine angenommene Volksinitiative ändert zunächst nur den Verfassungstext. Dieser ist jedoch oft ein Grundsatzartikel, der allgemeine Ziele und Prinzipien festlegt. Er ist selten direkt anwendbar. Um im Alltag wirksam zu werden, muss der neue Verfassungsartikel in einem oder mehreren Ausführungsgesetzen konkretisiert werden.

Dieser Umsetzungsprozess liegt in der Verantwortung des Parlaments und des Bundesrates. Er folgt dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, das wiederum Raum für Vernehmlassungen, Kommissionsdebatten und parlamentarische Auseinandersetzungen lässt. Hierbei können die Details der Umsetzung stark vom ursprünglichen Geist der Initiative abweichen, solange der Kern des Verfassungsartikels respektiert wird. Dieser Prozess ist oft komplex und politisch umstritten, was zu erheblichen Verzögerungen führen kann.

Für die Initianten und die unterstützende Bevölkerung kann diese Phase frustrierend sein. Der an der Urne klar geäusserte Wille scheint in den Mühlen der Verwaltung und Politik zu versanden. Es ist jedoch ein notwendiger Schritt, um den Verfassungsauftrag in präzise, anwendbare und justiziable Gesetzesnormen zu überführen. Statistisch gesehen dauert die Umsetzung einer angenommenen Initiative typischerweise 3 bis 5 Jahre, in komplexen Fällen auch deutlich länger.

Diese Zeitspanne ist nicht nur auf Bürokratie zurückzuführen, sondern auch auf die Notwendigkeit, einen breiten Konsens über die genaue Ausgestaltung zu finden und die neuen Regeln mit dem bestehenden Rechtssystem in Einklang zu bringen. Die Geduld der Initianten wird hier auf eine harte Probe gestellt.

Der formale Fehler, der Ihren Antrag noch vor der Diskussion ungültig macht

Lange bevor über Inhalte wie das Völkerrecht oder die Einheit der Materie diskutiert wird, kann eine Initiative an scheinbar trivialen formalen Fehlern scheitern. Die Bundeskanzlei prüft die eingereichten Unterschriftenbogen mit juristischer Akribie. Jede Abweichung von den in der Verordnung über die politischen Rechte (VPR) festgelegten Vorschriften kann katastrophale Folgen haben: Die Ungültigkeit eines ganzen Bogens und somit aller darauf befindlichen Unterschriften.

Zu den häufigsten und fatalsten Fehlern gehört ein fehlerhafter oder unvollständiger Titel der Initiative auf dem Unterschriftenbogen. Der Titel muss exakt mit dem bei der Bundeskanzlei hinterlegten Wortlaut übereinstimmen. Ebenso müssen die Namen und Adressen aller Mitglieder des Initiativkomitees (zwischen 7 und 27 Personen) vollständig und korrekt aufgeführt sein. Fehlt eine Person oder ist eine Adresse falsch, sind die Bogen ungültig.

Ein weiterer klassischer Fehler ist die Vermischung von Unterschriften aus verschiedenen politischen Gemeinden auf demselben Bogen. Jeder Bogen darf ausschliesslich von stimmberechtigten Personen unterzeichnet werden, die in derselben Gemeinde wohnhaft sind. Diese Regel dient der Vereinfachung der Stimmrechtsbescheinigung, die durch die jeweilige Gemeindebehörde erfolgen muss. Eine einzige „falsche“ Unterschrift macht nicht den ganzen Bogen ungültig, aber die Gemeinden streichen konsequent alle Unterschriften von Personen, die nicht in ihrem Register geführt werden.

Diese formalen Anforderungen sind keine Schikane, sondern dienen der Rechtssicherheit und der Verhinderung von Missbrauch. Für ein Initiativkomitee bedeutet dies, dass der Erstellung und Instruktion der Unterschriftenbogen höchste Priorität eingeräumt werden muss. Ein einziger Fehler, der bei der Drucklegung von Tausenden von Bogen gemacht wird, kann das gesamte Projekt zum Scheitern verurteilen, bevor auch nur eine politische Diskussion stattgefunden hat.

Das Vergessen der Unterschrift auf dem Ausweis, das die ganze Abstimmung null und nichtig macht

Nachdem eine Initiative alle Hürden genommen hat und zur Abstimmung kommt, verlagert sich die formale Verantwortung vom Initiativkomitee zum einzelnen Stimmbürger. Jahre der Arbeit und Millionen von Franken an Kampagnenkosten können umsonst gewesen sein, wenn die Unterstützer bei der Stimmabgabe selbst formale Fehler begehen. Jede ungültige Stimme ist eine verlorene Stimme, und bei knappen Ergebnissen kann dies den Ausschlag geben.

Der häufigste Fehler, der eine Stimme ungültig macht, ist die fehlende Unterschrift auf dem Stimmrechtsausweis. Dieses Dokument, das jeder Stimmberechtigte mit den Abstimmungsunterlagen erhält, muss zwingend persönlich unterschrieben werden. Die Unterschrift bestätigt, dass die Stimmabgabe vom rechtmässigen Inhaber des Stimmrechts vorgenommen wurde. Ohne diese Unterschrift wird das gesamte Stimmkuvert als ungültig aussortiert, unabhängig davon, wie die Stimmzettel darin ausgefüllt wurden.

Weitere formale Fallstricke lauern auf dem Stimmzettel selbst. Jegliche handschriftlichen Zusätze, Kommentare, Zeichnungen oder sonstige Kennzeichnungen, die nicht dem Ausfüllen der „Ja“- oder „Nein“-Felder dienen, können zur Ungültigkeit des Zettels führen. Der Wille des Stimmbürgers muss eindeutig und ohne Zusätze erkennbar sein. Auch die Verwendung des falschen Kuverts oder das Einlegen mehrerer, unterschiedlich ausgefüllter Stimmzettel in dasselbe Kuvert führt zur Ungültigkeit.

Für eine gültige Stimmabgabe müssen folgende Punkte strikt beachtet werden:

• Den Stimmrechtsausweis vollständig und leserlich ausfüllen.
• Den Stimmrechtsausweis zwingend persönlich unterschreiben.
• Den oder die Stimmzettel gemäss Anleitung ausfüllen, ohne jegliche Zusätze.
• Den Stimmzettel in das dafür vorgesehene Stimmkuvert legen.
• Das Stimmkuvert zusammen mit dem unterschriebenen Stimmrechtsausweis in das Rücksendekuvert legen und rechtzeitig abschicken oder bei der Gemeinde einwerfen.

Wie wirkt sich die Angst vor dem Referendum auf die Gesetzesarbeit im Parlament aus?

Um die volle strategische Landschaft der direkten Demokratie zu verstehen, muss man den Blick über die Initiative hinaus auf ihr „Schwesterinstrument“, das fakultative Referendum, richten. Während die Initiative etwas Neues schaffen will, kann das Referendum ein vom Parlament bereits beschlossenes Gesetz verhindern. Diese „Notbremse“ des Volkes hat eine tiefgreifende, oft präventive Wirkung auf die parlamentarische Arbeit.

Obwohl nur gegen rund 6 % aller referendumsfähigen Gesetzesvorlagen tatsächlich das Referendum ergriffen wird, ist die blosse Möglichkeit allgegenwärtig. Parlamentarische Mehrheiten wissen, dass ein Gesetz, das wichtige Minderheiten oder grosse Interessengruppen vor den Kopf stösst, mit grosser Wahrscheinlichkeit an der Urne bekämpft wird. Diese „Angst vor dem Referendum“ ist ein starker Anreiz zur Konsens- und Kompromissfindung.

Dieser Mechanismus wird oft als „konkordanzfördernd“ beschrieben. Anstatt eine knappe Mehrheit maximal auszunutzen, sind Regierung und Parlament bestrebt, möglichst breit abgestützte Lösungen zu finden, die „referendumssicher“ sind. Wie SWI swissinfo.ch in einer Analyse treffend festhält:

Das fakultative Referendum hat dazu geführt, dass sich Regierung und Parlament um Kompromisse bemühen. Denn die Mehrheit in der gewählten Politik hat ein Interesse daran zu verhindern, dass Unzufriedene ein Referendum ergreifen.

– SWI swissinfo.ch, Analyse des Schweizer Politiksystems

Für Initianten ist dieses Wissen strategisch relevant. Es erklärt, warum das Parlament oft versucht, die Anliegen einer Initiative in einem Gegenvorschlag auf Gesetzesebene (indirekter Gegenvorschlag) zu regeln. Ein solches Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum, was allen Beteiligten eine weitere Ebene der demokratischen Kontrolle gibt – ein Ventil, das bei einer starren Verfassungsänderung fehlt.

Der Weg zur Verfassungsänderung durch eine Volksinitiative ist anspruchsvoll, aber er bleibt das mächtigste Instrument, das den Schweizer Bürgern zur Verfügung steht. Ein Erfolg hängt jedoch von weit mehr als nur politischer Überzeugungskraft ab. Eine gründliche juristische und strategische Vorprüfung ist daher nicht nur eine Option, sondern die unerlässliche Grundlage für jedes Erfolg versprechende Vorhaben.